行业新政构造煤炭新局势

　　《煤炭产业政策》颁布后，以建立大企业、大集团为目标的煤炭行业战略性大重组即将拉开大幕

　　国家发展改革委对外发布了我国的第一部《煤炭产业政策》，这也是我国继发布《钢铁工业产业政策》之后的第二部产业政策。 

　　《煤炭产业政策》 是依据《煤炭法》、《矿产资源法》和《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》等有关法律法规和规范性文件，结合煤炭发展实际制定的，是对2005年6月出台的《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》的细化，在提高煤炭行业准入门槛及规范煤炭资源开采秩序上做出了更为明确的规定。共10章、50条，分别从发展目标、产业布局、产业准入、产业组织、产业技术、安全生产、贸易与运输、节约利用与环境保护、劳动保护、保障措施等方面，明确了鼓励性、限制性和禁止性政策，提出了煤炭工业发展目标和实现目标的保障措施。

　　作为中国能源安全的基石，煤炭分别占全国一次能源生产和消费总量的76%和69%。在未来相当长的时期内，中国仍将保持以煤为主的能源结构。来自国家安全生产监督管理总局的统计数据显示，2006年，全国原煤产量达到23.25亿吨，同比增长8.1%。业内人士预计，2007年全国原煤产量将达到25亿吨，比2006年增长6.5%左右。

　　但近年来，随着能源紧张态势凸显、煤炭投资升温，煤炭行业逐渐暴露出事故频发和行业集中度低等问题。尽管截至2007年5月，全国已累计关闭小煤矿近9000个，但目前全国仍有各类煤矿2万个左右。其中，1亿吨级煤炭集团仅2个，5000万吨级的4个，千万吨级以上的31个。

　　“近两年国家密集出台了一系列关于煤炭行业发展的政策举措”，消息人士举例说，比如划定和公告了45个煤炭国家规划矿区，在山西等八省(区)开展深化煤炭资源有偿使用制度改革试点，编制和实施了13个大型煤炭基地建设规划，制定了《煤炭工业发展“十一五”规划》等。

　　在2007年11月29日举行的新闻发布会上，国家发改委副主任张国宝表示，中国煤炭工业发展转型仍然面临着严峻挑战，如市场过剩隐忧加剧、浪费现象严重、煤矿规模偏小等，为此，在加快构建新型煤炭工业体系时，今后将加强煤炭资源开发规划和管理，调整和优化煤炭生产结构，推进煤炭资源综合利用和环境治理等。

　　据了解，《煤炭产业政策》重点要求提高煤炭准入门槛，严格办矿审批程序，查处违规建设项目，并要求尽快淘汰落后生产能力，严禁在役煤矿超能力生产。同时，国家发改委还多次警示煤炭过剩，要求煤炭行业尽早做好风险预防。

　　参与起草的中国煤炭工业协会第一副会长濮洪九接受记者采访时表示，接下来，国家将会很快出台有关大集团重组的具体文件，届时，一场前所未有重组风暴将再次降临煤炭行业。

　　在经历了关闭小煤窑、各省相继整合省内资源之后，中国煤炭工业新一轮整合将以怎样的姿态出现？

　　提高产业集中度

　　濮洪九认为，《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》是节约和合理利用资源，改善煤矿安全生产条件，保护和治理矿山环境，加强宏观调控，规范煤炭生产经营秩序，促进煤炭工业持续、稳定、协调发展，为国民经济可持续发展提供可靠能源保障的重要纲领性文件。

　　煤炭工业既是资源性行业，又是高危产业。长期计划经济体制遗留下来的深层次矛盾与经济转型期中出现的新问题交织在一起，煤炭工业发展还存在结构不合理、增长方式粗放、科技水平低、安全事故多发、资源利用率低、环境治理滞后、历史遗留问题较多等突出问题。随着国民经济的快速发展，煤炭需求的不断增加，煤矿安全、资源和环境压力还将进一步加大。

　　《煤炭法》出台于1996年8月29日，其目的在于合理开发煤炭资源，促进煤炭行业发展。但随着形势的变化，现行《煤炭法》已经到了非改不可的地步。

　　据了解，早在2003年年底，中国煤炭工业协会就已经提出了修订《煤炭法》的建议。在最近3年的“两会”上，不断有代表提出修改《煤炭法》的议案和建议。

　　据国家发改委能源局巡视员吴吟介绍，现行《煤炭法》远远落后于形势发展的需要，造成我国在煤炭资源管理、煤炭经营管理、煤矿安全生产等方面出现了一系列极为严重的问题，造成了资源的严重浪费和破坏。

　　此外，煤炭交易市场秩序混乱，煤矿安全生产领域事故频发，社会各界都强烈要求完善煤炭立法，确保煤矿的安全生产，保障能源供给和能源安全。

　　煤炭行业资深专家黄腾介绍，《煤炭产业政策》是国家提高煤炭开采进入门槛的一个信号。什么企业、什么个人有资格进行煤炭开采，应该进行界定。

　　在《煤炭产业政策》发布会上，大同煤矿集团有限责任公司董事长彭建勋说：“近年来，我国一些大型煤炭基地内低水平的采掘个体太多，拼抢资源，过度竞争，许多整装煤田千疮百孔，稀缺煤种被破坏现象更为严重，难以形成集中开采的有效资源接替。”

　　据山东新汶矿务局董事长郎庆田介绍，我国煤炭行业集中度很低，现有大大小小各类煤炭企业3万多家，平均每家企业市场占有率不足0.01%。产业集中度过低，直接后果就是经营成本高、生产效率低和恶性竞争。这些问题急需用法律的手段来规范。

　　《煤炭产业政策》的颁布意味着国家将煤炭行业的定位上升到新的高度，预计政策出台后将为煤炭行业的持续、有序、健康发展奠定坚实基础。

　　在强调关闭、停止新建小煤矿的同时，《煤炭产业政策》还提出了治本之策——建立中小煤炭企业退出机制，积极引导资源枯竭矿区经济转型，支持资源枯竭、亏损严重的国有煤矿转产发展，鼓励和支持资源枯竭煤矿发挥人才、技术和管理等优势，异地开发煤炭资源。

　　《煤炭产业政策》明确指出开办煤矿或从事煤炭和煤层气资源勘查，必须具有相应资质，并且资源回收率必须达到国家规定标准。同时，“十一五”期间的新建煤矿规模一律提高至30万吨以上，其中，“三西”(陕西、内蒙古、山西)地区不低于120万吨。这一举措将令煤炭行业的规模壁垒明显提高，产能将向大集团集中，竞争格局亦更为有序。

　　《煤炭产业政策》指出，将关闭布局不合理、不符产业政策、不具安全生产条件、破坏资源、污染环境和造成严重水土流失的煤矿，鼓励大型煤企跨区域并购，发展煤炭、电力、铁路、港口等一体化业务，鼓励中小煤矿整合资源，联合改造。有专家认为，这一举措将令煤炭业集中度进一步提高，企业将通过并购和一体化获得扩张动力。

　　中金公司一位煤炭分析师称，这就是产业集中度的问题，政府再次强调了提高企业的综合竞争力，从而贯彻扶持大的、关闭小的、整合中型煤矿这种思路，这也是继2005年以来国家连发文件的一贯思路。

　　以山西为例，改革开放20多年，山西累计生产原煤有65亿吨之多，占到全国的1/4。然而，多年积累下来的许多深层次矛盾已经成为制约山西煤炭工业可持续发展的严重障碍。

　　目前，山西每开采1吨煤，就要消耗与煤伴生、共生的各种矿产资源8吨；每年因采煤排放的煤层气(甲烷)约116亿立方米，接近于“西气东输”的输气量；每年挖5亿吨煤，便使12亿立方米的水资源受到破坏，相当于“引黄工程”的总引水量。仅1993年至2003年，山西因煤矿开采就有40余万亩水地变成旱地，山西每年因此而损失300亿元人民币。而山西煤矿安全欠账更高达380亿元。

　　以试点城市大同为例，从1980年至2004年，大同累计输出原煤16多亿吨，向京津唐地区输电1200多亿千瓦时，并出口优质动力煤1.45亿吨。成立55年的同煤集团共生产煤炭13亿吨，累计上缴利税150多亿元。

　　然而，目前大同煤炭资源已面临枯竭的危机，不少煤矿已破产或面临破产。与此同时，采煤诱发的地质灾害严重，生态环境不断恶化，大同矿区采空区叠加面积累计已达940平方公里，地下水系遭到严重破坏，水危机状况进一步加重。

　　国家发改委能源局巡视员吴吟在《煤炭产业政策》发布会上表示，新型煤炭工业体系的基本原则是，构建保护与节约型的煤炭资源开发监管体系、稳定和可靠的煤炭供应体系、管理与投入并重的煤炭安全保障体系、利用与治理为一体的煤炭循环经济体系以及法规与政策相补充的煤炭经济调控体系。

　　抑制产能过剩

　　据国家煤监局最新统计数据显示，2006年全国煤炭产量为23.3亿吨，实际产能达25亿吨左右。但全年社会需煤量仅为22.1亿吨，证实了此前国家发改委的预言。

　　一些业内分析人士认为，仅凭2006年的煤炭产能，尚可以认为煤炭供需处于基本平衡状态。煤炭市场研究专家李朝林甚至表示，适当的煤炭过剩有利于煤炭经济持续健康发展。

　　投资疯长的煤炭行业，已经出现了产能过剩的苗头。而随着目前8亿多吨在建煤炭项目产能集中释放期的到来，中国煤炭产能过剩危机正在加重。

　　而本次《煤炭产业政策》的出台，将从源头上给煤炭投资热潮降温。

　　至2006年10月，我国煤炭业5年内共完成固定资产投资3005亿元，绝对投资总额比前9个五年计划时期投资总和还多555亿元。目前，全国在建的大中型煤矿超过1560个，总规模达6.5亿吨，加上技改和资源整合矿井，新增产能合计约8.3亿吨，已超过煤炭工业“十一五”规划确定的5.8亿吨的建设规模。

　　濮洪九称，8.3亿吨在建项目加上2006年煤炭产量，我国煤炭产能已经高达30亿吨以上。而按照国家规划，“十一五”末全国煤炭需求量仅为25亿吨，产能与需求相比，过剩倾向十分突出。

　　据了解，从2007年起直至未来3年，8.3亿吨在建项目将进入产能集中释放阶段。仅2007年，我国煤炭就将面临亿吨以上的新增产量。

　　由于过剩倾向日益明显，大量煤炭正在转入库存。

　　国家煤监局的数据显示，目前全国煤炭企业库存高达4000多万吨，同比增长50%以上。而用煤大户——电力企业的库存也几乎达到了历史新高：大部分发电企业煤炭库存达1个多月，远远超出正常库存15天左右的水平。也有数据称，我国2006年煤炭平均库存达1.5亿吨以上。

　　中国煤炭工业协会一位专家说，整个2006年国家对高耗能行业的调控直接遏制了固定资产投资增长速度的回落，煤炭产能预期与此形成较大落差，等出现过剩迹象时，煤炭新建项目已经开始进入投产周期。这种信息上的不对称也间接造成了供需之间的矛盾。

　　另外，随着国家取消煤炭出口退税，同时征收出口关税，煤炭进口增加，出口减少，国内煤炭供应过剩的压力进一步加大。

　　最新信息显示，2007年我国首次出现了煤炭净进口的状况，中国海关总署日前公布的数据显示，中国1-10月份煤炭进口量为3430万吨，较上年同期增加81.1%。

　　“大集团”战略

　　《煤炭产业政策》指出，建设神东、晋北、晋中、晋东、陕北、黄陇(华亭)、鲁西、两淮、河南、云贵、蒙东(东北)、宁东等13个大型煤炭基地，提高煤炭的持续、稳定供给能力。

　　这些基地分布在全国40多个主要矿区，煤炭资源储量约7000亿吨，占全国煤炭资源储量的70%。“在这些矿区内建设大集团，势必伴随着企业之间的大规模兼并和重组”，国务院发展研究中心专家钱平凡说。

　　而一位熟知内情的人士分析说：“毫无疑问，建立大企业、大集团为目标的煤炭行业战略性大重组即将开始。”

　　早在“十五”期间，煤炭行业人士就呼吁国家进行煤炭大集团战略。由于我国煤炭行业集中度低，组织分散，行业发展缺乏实力，市场一旦彻底放开，根本无法抵挡国际企业的竞争。

　　国家安全生产监督管理总局副局长王显政说：“世界上先进的产煤国家，都通过发展大公司和大集团，形成相对垄断的市场竞争格局。因此，加快实施大公司、大集团战略，抓紧大型煤炭基地建设，尽快形成若干个亿吨级的特大型企业以及一批年产规模5000万吨左右的大型企业，是当务之急。”

　　但是，在市场体系还没有完全建立的情况下，煤炭企业下放，跨省区联合难以协调，“煤炭大集团战略”一度沦为纸上谈兵，没有实质进展。

　　“这次《煤炭产业政策》出台，为煤炭行业实施大集团战略注入了催化剂”，一位煤炭行业分析人士表示，国家发改委首次明确表态重点支持跨省区、跨行业重组，必将推动煤炭行业战略重组涌向高潮。

　　目前，中国共有至少二十五六个省区产煤，但组建大型煤业集团，也就是国家提出的13个亿吨级大型煤炭企业集团则基本是在产煤大省中产生。

　　由于目前煤炭产业、产品结构和生产经营方式单一的格局未根本改变，企业小而散，产业集中度低，煤炭安全供应保障程度差，整体技术装备总体水平低。国有煤矿主要关键设备新度系数不到30%，小煤矿基本沿用原始落后的采煤方法。受资源分布、区域经济发展不均衡和运输瓶颈的影响，东北和西南地区煤炭企业经济效益低，一些资源枯竭或萎缩的煤矿经营困难，城市转型和煤矿转产难度大。

　　发改委能源研究所高级顾问周大地说，在需求不断增加的情况下，煤炭供给能力难以为继无疑是雪上加霜。而构建大型煤炭企业和企业集团，使之成为未来煤炭供应的主渠道，是保障煤炭可持续性供应能力的主要举措。

　　因此，在整合煤炭开采能力方面，《煤炭产业政策》提出了“发展与淘汰并举”的思路，即：一方面加快现代化大型煤炭基地建设，培育大型煤炭企业和企业集团，促进中小型煤矿重组联合改造；另一方面继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿。

　　新一轮重组契机

　　这必然涉及到一个各省利益协调的问题。所以有专家认为，大集团的形成，仅靠市场自己发展是无法实现的，尤其是跨省区行业重组，牵扯到各方面的利益，必须有国家的行政主导。

　　据中国煤炭工业协会高层透露，在接下来出台的大集团重组文件将会为大集团重组划定具体资源分配路线图，而其中最为关键的，则是对煤炭储藏资源的分配。如果不以红头文件的方式，大企业集团重组势必再次沦为“纸上谈兵”。

　　按照这一思路，亿吨级煤炭集团将先从产煤大省形成雏形，最终整合周边省区的煤炭企业，乃至和下游企业联合重组。

　　据透露，国家发改委已经初步拟定在京津冀、华东、东北、晋陕蒙(西)、中南、西南、新甘宁青等地组建大集团。在这些区域内，国家将加快发展坑口电厂，大力发展煤炭深加工和综合利用产业。

　　这从神华的案例中已窥一斑。神华集团已于2003年首先成为中国年产亿吨的煤炭企业，而现在的神华已是一个横跨数省、拥有采掘、储运、深加工及铁路、港口码头的复合型巨无霸。

　　作为国家国资委管理的企业，中煤能源集团将紧列神华之后。该公司早些时候确定了“中长期发展规划”，公司人员透露：“中煤集团将成为继神华集团之后，中国第二个亿吨级煤炭大集团。”

　　目前，通过战略重组颇有潜力成为亿吨级煤炭大集团的企业基本可以确定的有兖矿集团、大同煤业（爱股,行情,资讯）集团和山西焦煤集团。

　　据了解，山东省国资委正对省内7家规模较大的煤矿进行调查研究，准备将其整合为一个亿吨级的煤炭企业大集团。此前，兖矿集团已经规划整合了枣藤、济北和巨野矿区，这些矿区探明煤炭储量为160多亿吨。山东国资委有关人士指出，煤炭大集团组建后，将可统一组织实施省内煤炭资源开发、煤炭深加工产业建设和走出去战略，同时还可以与电力、冶金、化工、铁路、港口等行业进行联合重组。

　　大同煤业和山西焦煤集团目前都已经完成了周边煤炭资源的整合。据了解，新组建的大同煤业集团由6家股东共同出资，除山西省煤炭工业局之外，还整合了山西省煤炭运销总公司、朔州市矿业公司、大同市煤炭工业局、朔州市煤炭工业局以及忻州市煤炭工业局。而山西焦煤集团则重组了汾西矿业集团、西山煤电（爱股,行情,资讯）集团及霍州煤电集团。

　　有消息称，山西省甚至规划了晋北、晋中、晋南三大煤业集团的框架。目前山西年产煤炭近6亿吨，大同煤业和山西焦煤占了较大比例，在如此产煤大省诞生两大亿吨级煤炭集团，基本无悬念。

　　除此之外，争先进入亿吨企业的仍不在少数。比如，黑龙江龙煤矿业集团、安徽淮南矿业集团都在自己的“十一五”规划中将2010年的产量设在了一亿吨的规模上。

　　实际上，完成“规划”规定的企业重组，还会有一番龙争虎斗，但总量是一个铁的限量。按“规划”确定，到“十一五”末最多有18家大型煤矿，其产量则达到14.5亿吨，占全部煤炭产量的56%。

　　事实上，早在上世纪90年代末期，煤炭行业就开始在政府主导下，展开了以资源整合为手段的煤炭集团化制度改革。至1997年，包括兖矿集团在内的32家国有重点煤矿先后整合原矿务局行政建制下的煤矿，实现了公司化和集团化。到2006年底，全国已有66家原中央直属煤炭企业整合为集团公司，20多家煤炭企业还通过改制陆续上市，在海内外融资500多亿元。

　　但是，当时的集团化建设尚停留在“行政捏合”阶段。这种行政捏合的模式，使国有煤炭企业的门难以对非国有资本打开。河南郑州煤电（爱股,行情,资讯）上市时，只有郑煤集团一家发起人，持有73.33%国有股直至今日。在很多没有上市的煤炭企业，这种现象更为突出。

　　而以《煤炭产业政策》为契机，新一轮的煤炭企业“大集团战略”将有可能获得突破，越来越多的煤炭企业开始以真正市场化和资本化的手段来实现“做大做强”。