【国企】电改下一步

　　九年之后，主辅分离的第二只靴子终于落地。
　　
　　2011年9月29日上午，中国电力建设集团有限公司、中国能源建设有限公司在国务院国资委小礼堂举行了挂牌仪式。在挂牌的同时，国家电网公司、南方电网公司与中国电建、中国能建签订了分离企业整体划转移交协议。

　　
　 “这是历时多年的电网主辅分离改革重组取得的重大进展。”国务院国资委主任王勇对此进行了高度评价。
　　
　　两个有望跻身世界500强的电建航母横空出世，被视为电网辅业剥离工作初步完成的标志。然而，《国企》记者的调查表明，这次改革举措虽然在主辅分离上实现了重大突破，但仍未达到业界的较高期望值。电力体制改革的下一步还充满变数，难言乐观。
　　
　　九年跨一步
　　
　　主辅分离改革的目标是厘清电网运营真实成本，为电价市场化改革铺路，但是业界普遍认为，当前的改革并没有实现电网企业主业与辅业的完全分离，与改革的目标尚有差距。
　　
　 “两大集团的组建，是电改的重大进展，但主辅分离并非全部完成。这次重组其实是完成‘厂网分开’的遗留工作。”一位不愿具名的电力分析师对《国企》记者表示。
　　
　 “厂网分开”奠定了中国五大发电集团、两大电网公司和四大辅业集团的电力格局。所谓的四大辅业集团仅在国家层面进行了设计、施工部分资产的重组。区域和省级层面所属电力设计、火（水）电施工、送变电施工和修造等辅助性业务并未从电网企业剥离。此次两大电力建设集团的成立，在解决这一历史遗留问题上跨出了一大步。
　　
　　中投顾问能源行业研究员周修杰接受《国企》记者采访时表示：“显然这样的改革并不彻底。电网建设资产并未从电网剥离，同时电网企业向上游扩张而形成的电气设备资产也没有剥离。”
　　
　　天强管理顾问总经理祝波善对此持相同意见。他告诉《国企》记者：“现在电网的辅业资产并未完全剥离，送变电施工资产还保留在电网内部，未来仍需整合。改革前期剥离的辅业都是容易剥离的，现在留下来的辅业资产，从内部来说肯定会有一系列理由，对其进一步改革会更加困难。尽管困难重重，为了推动电力体制改革和电价形成机制，新一轮的主辅分离非常必要。”
　　
　　周修杰认为，只有推行新一轮主辅分离改革，剥离电网企业旗下的电网建设资产、电气设备资产，实现主业与辅业完全分离，才能为接下来的输配分开、竞价上网创造条件。
　　
　　输配分开题难解
　　
　　九年电改终跨一步，下一步却更加困难重重。
　　
　　2002年，国务院下发的《电力体制改革方案》（俗称“五号文”）确定了“厂网分开”、“主辅分离”、“输配分开”和“竞价上网”四步走改革路线图，拉开了中国电力体制改革的大幕。业界分析认为，这四大任务并非彼此孤立，而是环环相扣。
　　
　　如果主辅分离并未真正完成，电网运行成本就还是一笔糊涂账，即使与主业分别核算，仍难免产生关联交易等问题。非主业业务如果赔了，很可能将亏损计入电网成本，从而进一步提高电价。这也意味着接下来的输配分开将面临几乎不可逾越的障碍。因为输配分开的前提之一就是通过核定成本，制定合理的输电价格，最终使垄断的归垄断，市场的归市场。
　　
　　所谓输配分开，就是将输电和配电环节从资产、财务和人事上分拆，输电环节由电网管理，而售电环节将把地方供电局改组为多个独立的法人实体，再辅之以购电大户与电厂签订直供合同，把配电网的建设运行下放到地方。
　　
　　周修杰对记者表示，尽管早在2002年国家就明确了电力体制改革的任务，但就实际情况来看，改革的进程曲折而缓慢。就目前而言，第三步输配分开的改革难度更大，实施的难度也更大，耗费的时间也可能更长。“鉴于改革的难度，新一轮的改革依然遥遥无期。”对此，周修杰不无忧虑。
　　
　　之所以出现这一状况，原因有两点。一是目前我国正处于经济快速增长期，客观上需要稳定的电力供应，而大规模的电力体制改革可能影响到电力市场的稳定，给经济发展带来不利影响。这种担忧导致政府在电力改革中瞻前顾后，顾虑太多。二是输配电市场的垄断格局造就了巨大的利益主体，历史遗留的负担也将随着改革的深入而愈加突出。利益主体之间的博弈延缓了电力改革进程，某些时候甚至导致电力体制改革的倒退，2010年国家电网收购许继、平高即是一例。
　　
　　“不过，我们必须认识到输配分开是电力体制市场化改革最关键的一步，也是目标状态之一，有利于合理的电价形成机制的建立。和厂网分开和主辅分离仅仅在国资内部拆分相比，输配分开是唯一面向全国市场的，目标是形成区域市场以及配电端引入市场机制，因而困难会更大。”祝波善表示。
　　
　　周修杰同样认可输配分开的重要意义。他认为：“输配分开是电力体制改革的重中之重，一方面是因为只有打破输配一体的电网体制，才能解决电力发展的深层次问题，才能推动电力产业持续发展；另一方面是因为只有推进输配分开才能提高管理效率，降低电力成本。输配电改革的发力点是在改变单一电力购买方的市场格局，不断培育多样化的市场购电主体。”
　　
　　电价改革局犹僵
　　
　　鉴于电力体制改革走从“主辅分离”到“输配分开”路线困难重重，业界近年来开始探讨尽快实施电价形成机制改革，以解决目前中国面临的电荒和煤电价格扭曲等实际问题。
　　
　　中国电力联合会副秘书长欧阳昌裕认为，与输配分开相比，目前中国电改最急迫、最有效的是电价改革。“电网有其自然垄断的属性，难以在各个领域开展完全竞争。输配分开以后，只是由大的自然垄断，变成若干小的自然垄断，仅缩小了核算单位，并不会呈现电力市场完全竞争性的态势。只有采取新的宏观调控方式，在规划管理、项目审批和电价改革上发力，引入竞争机制，增加用户的选择权，才有助于真正解决目前的电力体制存在的问题。”
　　
　　尽管装机容量早居世界首位，始于3月份的“电荒”还是给中国来了个措手不及。缺煤停机、拉闸限电现象此起彼伏，“电荒”在全国呈蔓延之势，其范围之广、影响之深和开始之早远远超出市场预期。更令人瞠目的是，本轮电力紧张呈现出了与2004年电荒完全不同的情况：电力紧缺已从总量缺电向结构性缺电转变，而且火电的规模投资积极性已呈现消极情绪，火电装机锐减。中电联对此表示出了极大担忧，称如果这种态势不加以遏制和改善，在“十二五”中期，也就是2013年左右，真正意义的全国性大范围电荒将到来。
　　
　　国家电监会办公厅副主任俞燕山对此表示，今年部分地区出现的用电紧张状况，最主要的原因是电价形成机制长期得不到理顺。电价应通过市场交易产生，而不是由政府审批定价。如果煤炭价格必须反映能源稀缺和环境成本，电价也必须同步反映。
　　
　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强则认为，中国深化电力体制改革的下一步重点不在于比主辅分离难度更大的输配分开和竞价上网，而是更为急迫的电价形成机制改革，从而解决电价受政府控制、涨幅远远滞后于疯狂上涨的煤价的矛盾，进而从根本上解决在中国各地反复出现的电力短缺现象。
　　
　　“根除电力短缺，提高服务水平等都是电力体制改革的目标。”周修杰对记者表示，电力体制改革的本质是改善当前电力体制中存在的不利于产业发展的因素，推动电力产业持续、健康、稳定发展。高效的电力体制有利于推动市场主体之间的竞争，提高电力服务水平，也能理顺上下游之间的利益输送机制，提高发电企业的积极性，从而增加电力供应。
　　
　　当前制约电力体制改革的因素有以下几点：一是缺乏有力的法律保障，难以协调各方利益关系。尽管电力体制改革的长期目标已经确定，但是没有系统的规划与详细设计。第二是旧的体制惯性未能完全消除，新的监管体制未能健全。这些体制问题与历史遗留问题均非一朝一夕之功可以解决的，需要经济的发展、社会的进步与电力产业的成熟，而不断采取合适的措施。比如详细而具有法律约束的电力改革方案目前难以通过，因为涉及的利益主体太多，难以达成一致意见。因此，电改在电价改革处胶着已久，业界迫切期待创新电力改革模式和监管方式。
　　
　　对此，欧阳昌裕向记者坦言：“要结合国情特别是法律和市场环境制定改革规则。改革理论派别林立，国内外实践也不尽相同。没有最好的模式，只有最适合的模式。比如电力体制改革，国外有彻底的、有一体化的、有介于两者中间的改革实践。试问哪个模式最好？只要能提供优质服务，保证电力供应就是好的。这才是问题的关键。因此，我们要阶段性看问题，从大的发展阶段和环境看问题。”