我国农村电力服务透析

    中国电力普遍服务作为电力企业一项基本服务内容,加快建立起完善的服务制度框架,为新农村建设,实现中国农村电力普遍服务的发展目标具有重要作用

    如何正确认识和作好农村电力普遍服务，在我国社会主义新农村建设中具有重要意义。

    在政企合一的条件下， 中国电力普遍服务一直作为一种社会义务赋予国家电力企业，并通过企业内部交叉补贴的方式（即用高利润部门或业务来补偿亏损性部门或业务）提供电力社会普遍服务义务所需要的资金。政企分开以后，电力企业的经营目标和策略与普遍服务的一些原则产生了矛盾，电力普遍服务问题逐步显露出来，并开始引起政府的高度重视。

    电力社会普遍服务的界定

    国务院国发[2002]5号文件首次正式提出电力社会普遍服务时，明确指出：“国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格获得可靠的、持续的基本电力服务”。世界各国大多将电力社会普遍服务的总体目标定义为提供价格合理的可靠电能，满足那些用不上电或用不起电的公民的用电需求。参照国外有关普遍服务的理论和实践，结合中国的实际情况，电力普遍服务表现为五个基本特点：一是普遍性，即社会普遍服务的对象是社会全体成员，或者说，只要是社会的任何一名成员，都享有普遍服务成果的权利；二是可获得性，即用户不论在任何地方，任何时候需要用电服务时，都可以享受用电服务；三是可承受性，即用户所获得的供用电服务的价格应该是合理的，可以负担得起的，也就是说用电价格和支出应该定位在大多数用户能够承受的水平上；四是非歧视性，即所有用户都应当被同等对待，同时要保障落后地区和弱势群体的用电权力；五是强制性原则，这主要是对于电力社会普遍服务的主导方或运营者来说，电力社会普遍服务的各项政策具有强制性，各级政府必须执行并做好监管，电力普遍服务的具体实施者必须按照制定的政策提供普遍服务。

    在一定意义上，电力普遍服务是专门针对高成本地区和低收入人群的一种特别服务。设供电企业的服务对象分高收入和低收入两类人群、分布在高（建设运营）成本和低（建设运营）成本两个地区，它们共有四种组合（见表1）：对于在高成本地区生活的高收入用户（Ⅰ情况），由于生活和经营的高成本，其净财富将有所降低，为寻求收入和成本的平衡，他可以选择迁移，从而导致高成本地区的景气继续下降；对第Ⅱ种情况，高收入用户居住于低成本地区，其净财富增加，承受成本的能力最强，同时由于该类地区报酬递增机制的作用，景气不断增加；对第Ⅲ种情况，低收入者居住于高成本地区，低水平的生活质量由于收入约束继续处于低水平，甚至由于地区景气的降低而继续恶化，而且迁移能力低，难以从贫困中解脱；在第Ⅳ种情况中，低收入者居住于低成本地区，净财富状况有所改善，但是也存在一些极端的贫困者，如果没有援助，也将游离于服务范围之外。

    实际上，电力社会普遍服务包含了四个基本问题，即谁来提供、提供什么、向谁提供和如何提供，这些问题构成了电力社会普遍服务的基本要素。

    中国农村电力普遍服务的成就

    截至2005年底，中国农网改造工程完成投资2141多亿元；县城电网改造累计完成投资458.86亿元，西部农网完善工程的投资为3.9亿元。这些投资20%以国债作为专项资本金，其余80%部分向银行贷款。7年多来完成的农网建设改造投资额超过了新中国成立头50年农电投资的总和，中国农村电力因此发生了天翻地覆的变化，农村通电率、供电可靠性、电压合格率及线损率都有较大的改观（见表2）。

    农村电力普遍服务的制度框架

    普遍服务包括三个不同层面的主体，第一、中央政府、国家电力监督管理部门；第二、供电企业，第三、农村电力普遍服务的对象。整个电力普遍服务制度安排基本的框架应该是一个三角形的关系，其中首先是电力普遍服务的供给方和需求方，也就是电力普遍服务的提供者和消费者，其次是对电力普遍服务提供进行监督管理的政府。

    政府在农村电力普遍服务中的职责。政府在电力普遍服务的提供当中应该扮演什么角色,这是关系电力普遍服务能否成功的核心问题。电力产业具有明显的网络特性、自然垄断性和准公共物品特征，这些因素都可能导致市场失灵,要保证公众所需要的基本生活用电，由此可以明确认为：电力普遍服务是公共服务的重要组成部分,在电力普遍服务中，政府必然要发挥主导核心作用。这并不意味政府是唯一的提供者，也不意味都要由政府来直接提供，而在于确保电力普遍服务得到提供，扮演好多重角色。具体讲包括三个方面：第一是政策制定（policy-making）。这里包含三层含义：首先，电力普遍服务不管由谁来提供，不管用什么样的方式提供，最后对电力普遍服务提供的结果负责的是政府，不是别人；政府的决策应充分体现农村社会全体成员的需求和意愿；对政府要实行问责制度。第二个含义，就是政府要制订目标、标准和范围，中国的电力普遍服务的目标应该分地区、分阶段、分层次逐步实现，监管的目标就是使电力普遍服务的目标、标准和范围落到实处。第三个含义是对结果进行监控。政府制订目标，对结果负责，所以政府必须对电力普遍服务的实施结果进行监督和评估。第二是监管者。政府应制定电力普遍服务的规则和标准，并加以严格的监管，通过监管充分发挥市场的作用、同时减少市场失灵带来的危害。第三是付费（financing），实际上最准确的含义应该是“买单”。政府付费其实就是政府承担服务的成本，这是政府干预电力普遍服务的重要渠道和手段。它能够起到的作用是通过政府付费来实现服务的均等化，保证电力普遍服务提供的均等性；其次是通过付费职能保证基本生活用电的供应。

    电力普遍服务的提供主体。它是指直接参与公共服务提供或生产的实体。按照性质不同，可将提供主体分为政府部门、非政府公共部门、非营利部门、私人部门。 政府部门包括直接向社会公众提供服务的各种政府职能机构。非政府公共部门包括非营利公共部门（中国称“事业单位”）和公共企业。第三部门包括行业协会、慈善机构、志愿者组织和社区等非营利民间组织。私人部门包括各种以营利为目的的私营企业和私人控股公司。在实践中，通常中国电力普遍服务的直接提供者主要是供电企业。

    电网企业是电力普遍服务的实施主体。因此电网企业要在政府政策的引导和政府监管下对普遍服务的受众提供用电服务。第一，大力推进电网的建设与发展。电网企业要发挥科技的先导作用,紧跟世界科技发展水平，积极开展有利于电网发展的新技术、新设备、新工艺、新材料的研究。改造一些地区的薄弱电网，完善当地的电网结构，同时尽可能扩大电网的覆盖面，使更多人用得上电。第二，提高供电可靠性、改善电能质量。一方面对电网设备精心调度、精心维护、精心管理，切实提高设备的健康水平，另一方面，要积极推广应用带电作业技术，实施零点作业，尽可能缩短停电检修和故障检修的时间。同时，要优化电网运行方式，实施无功补偿，提高电能质量。第三，电网企业要树立为广大用户服务的观念，做好优质服务，满足绝大多数客户用电的需要。

    农村电力普遍服务的对象（即需求者）。中国农村电力普遍服务是要解决好农业、农民、农村用电问题，所以中国电力普遍服务的对象应包括：（1）距离电网较近，但由于经济落后，电网尚未覆盖的老少边穷落后地区的农村居民；（2）地处边远、交通不便、远离电网，并且因供电成本过高，用电量过低，损耗过大，延伸电网不经济从而使电网尚未覆盖的边远山区，西部农牧地区和海岛等人口稀少地区的农村居民；（3）由于因农网改造投资较大而目前没有进行改造的贫困地区的农村居民（这些地区电网薄弱，而且电价较高，居民用不起电）。

    提供农村电力普遍服务的过程。农村电力普遍服务的过程是一个社会公众、政府和各种直接提供者的互动过程，包括社会需求和意愿的表达、政府决策和组织安排、直接提供者向社会成员提供一线服务、公共服务的问责等四个环节。从国内外经验看，运行良好的公共服务过程应具有以下特点：公开透明；社会参与；高效、方便、及时、可得；公平、公正、平等、礼貌；惠及贫弱群体；可问责。

    结论

    政企分开以后，中国电力普遍服务问题逐步显露出来，要顺利实现中国农村电力普遍服务的目标，建立基本完善的制度框架就显得更加迫切。农村电力普遍服务的过程是一个农村居民、政府和各种直接提供者的互动过程，政府在这个过程中具有主导核心作用。