电力改革:道路坚难如盘山路上行车

　　辽宁铁岭市的电厂退休职工王平（化名）说，他现在对自己的收入还算满意。

　　在退休前，他的月工资在2000元左右，而退休后却达到了2300元。这主要得益于电厂的体制改革。但是从前景来看，这几年厂里的效益并不乐观。

　　建于上世纪7 0年代的老电厂，曾经一度辉煌——发电能力在亚洲排名第三，而如今早已经比不过90年代新建的新电厂。目前这两家同样属于中电国际的电厂，新厂只有2000多名在职员工，退休员工的负担几乎没有，而老电厂有5000余名在职职工，以及同样数目的退休职工。

　　由于辽宁省是发电大省，而电能向外输送的成本太高，目前电厂基本上没有满负荷运行。在新电厂投产前，很多职工从老电厂转到了新厂。如今，他们对电厂的前景有些矛盾的心态，一方面这几年厂里的福利待遇还算不错，工资也有增长，但是未来的发展有限，而且能耗低、清洁、需要人力少的核电站将是他们有力的竞争者。

　　与此对照的是，“十一五”规划提出，要“深化电力体制改革，巩固厂网分开，加快主辅分开，稳步推进输配分开和区域电力市场建设”。国家电网公司也计划“十一五”期间投入8500亿元用于电网建设。在经历了前几年全国大面积缺电之后，从2006年下半年开始，虽然季节性电力供需不平衡的矛盾仍将存在，但全国电力供应紧张局面将明显缓解，推进电力市场建设的环境将因此明显改善。

　　国家发改委能源研究所所长周大地称，电力市场化改革的一个重要目标就是要在电力工业形成市场机制，确立市场在电力资源配置中的基础作用和主导地位。输配分开、市场建设都是实现这个目标的重要手段。

　　5年回望

　　2002年4月11日，当时的国家计委宣布国务院批准实施的电力体制改革方案，标志着中国电改的开始。

　　需要说明的是，电力工业曾经在行政式一体化管理的体制下，一直实行按照煤耗水平排序调度方式。80年代后期随着经济迅猛发展，国内市场表现出的电力供需缺口越来越大。为了尽快解决缺电的问题，国家开始实行集资办电，鼓励大、中、小电站一齐建设。

　　为了保持各方投资建设电站的积极性，国家逐步改变了电力调度方式，对各类发电企业平均分配发电量计划指标，甚至细化到每台机组。按这种调度规则，每台发电机组每年发电利用小时都由调度指标决定；小火电机组没有达到预订的发电计划指标时，大机组即使还有潜力也不能多发。燃煤机组未完成计划发电量时，水电机组也只能干着急。

　　一般而言，小机组能耗要比大机组高，火电能耗则比水电高，而且对环境污染也大。这个制度在事实上鼓励了小火电机组发展，使得全国发电机组的平均供电煤耗居高不下。另一方面，以“指标”为核心的分配体系，也出现了权力寻租。

　　于是，1998年起，国内开始实施对小火电的“关停”工作。当时的国家计委、国家经贸委、电力部联合发出通知，1999年国务院办公厅转发国家经贸委“关于关停小火电机组有关问题意见的通知”，要求单机容量在5万千瓦及以下的中级低压常规机组在2000年前关停，同等容量的高压常规机组在2003年前关停。

　　但是中国真正意义上的市场化电力体制改革，直到2002年才起步。2002年，国家电力体制改革工作小组成立，发改委主管。同年，国务院发布了《电力体制改革方案》（5号文件）。5号文件规定，原国家电力公司需被分拆，电改要实现厂网分开。之后，国家电力公司被拆分为五大发电集团、两大电网公司和四大电力辅业集团。

　　2003年3月25日，电监会正式挂牌后，国家电力体制改革领导小组办公室从发改委转移到了电监会。之后，2003年当年，中国新增装机3484万千瓦，2004年新增5100万千瓦，2005年新增容量在6000万到7300万千瓦之间。

　　2005年后，中国逐渐告别“电荒”。 截至2006年末，全国发电装机容量已经达到62200万千瓦，居世界第二位。

　　而发电侧的改革，也使得发电成本逐年下降。发电装机容量的平均造价从2002年前的5000元/千瓦下降到2005年的4000元/千瓦，平均下降1000元。2003到2005年，发电侧节约了1400亿投资。

　　然而，电价却不降反升，2004年，国内每度电平均上涨了2.84分钱，2005年平均每度电又提高了2.52分，以2004年全国售电1.7万亿度电、2005年全国售电2万亿度电匡算，用电者多支付了约1600亿元。

　　原本竞价上网是2002年电力体制改革方案确立的一项重要改革举措，希望以此实现在发电侧的有效竞争。但实际运行后发现，煤耗较高的小电厂，可以报出很低的上网电价；新电厂虽然机组大煤耗低，但造价较高，难以报出有竞争力的价格。

　　于是国家发改委在2005年出台《上网电价管理暂行办法》，称今后要逐步过渡到“同网同价”。接下来，改革重点从发电侧转变到输电侧，中国提出了“十一五”期间降耗20%的目标，并将节能任务分解至各行业各省份。

　　而2005年过后两年、直到2007年，中国电力改革终于找到了一个新的突破口——电力调度。2007年8月初，酝酿近两年的《节能发电调度办法（试行）》公布，称今后在保障电力可靠供应的前提下，将按照节能、环保、经济的原则对发电企业上网顺序进行先后排序。

　　盘山路上行车

　　中国电力改革走过了5个年头，在发电侧的改革已经取得了一定的成效，缓解了电荒，中国目前装机容量62200万千瓦，仅次于美国居世界第二位。但在输电侧的改革却如在盘山路上行车，曲折而漫长。

　　业内很多人都承认，国内电力改革的进程并不顺畅，尤其在电网改革方面，更是进展缓慢。电监会信息中心统计分析处处长杨名舟曾上书国务院，言辞尖锐地称：中国电力工业体制改革基本上不成功。

　　“改革前，电力供需矛盾紧张，厂网分开后，电力改革加速。实行厂网分开，实现了投资主体多元主体，解决了长期以来电力投资紧张问题，发电侧每年的增长很快。”中国投资协会大中型企业委员会副会长、原中国电力企业联合会秘书长陈望祥称，厂网分开后，发电侧的投资积极性被极大调动起来，尤其是刺激了地方投资。

　　目前，全国大的发电主体达到60多个，除了中央所属的五大发电集团外，属于地方的电力集团还有50多个。2006年，中国五大发电集团和地方发电企业创造了一个奇迹：新增装机容量超过1亿千瓦。

　　对此，业内人士普遍认为，这解决了电力短缺的紧迫问题，支撑了近年来中国飞速发展的经济需要。此外，在电改之前，国家电力公司每年的毛利润不到200亿，净利润不足100亿。而2005年，中国各电力企业的利润已超过1000亿，净利润500多亿。

　　国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部副部长高世楫称，根据5号文件的另外一个重要方向，下一阶段的改革重点是建立区域电力市场。5号文件明确，区域电网公司主要负责区域电网发展，培育区域电力市场，进行电力调度；国网公司负责各区域电网之间电力交易和调度，参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程。

　　根据5号文件的规定，在电监会主导下，国内已经先后成立了东北电力调度交易中心和华东电力调度交易中心两个电力交易试点。当时确定的体制框架下，国网公司管辖范围内设立东北、华北、华东、华中和西北五大区域电网；南方电网公司则在5省区域内将原省级电力公司改组为分公司或子公司。

　　国家发改委能源研究所所长周大地认为，目前的状况是，电力改革在厂网分离和发电侧取得成果，但电网改革却不太理想。一个表象是：电价的不降反升，社会普遍认为这是行业垄断的结果。主要是前几年，在电力紧缺的情况下，主管部门担心电价大幅上涨，迟迟不敢大范围推进竞价上网改革。

　　根据5号文件规定，2003年到2005年要完成电网的主辅分离工作，而至今仍未完成。

　　而改革走到现在，依靠主业发展起来的电力辅业集团逐步发展壮大，开始插足主业，有的插足发电企业，有的插足电网，而且纷纷搞职工持股，主业与辅业、企业与个人的利益结合越来越紧密。总资产738.05亿元（2005年底）的鲁能集团私有化问题在2007年初浮上水面，鲁能集团职工持股和秘密私有化程度说明，电力企业的主辅分离和改革阻力不小。

　　2007年4月5日，国家电监会发布《电力监管年度报告（2006）》，该报告第一次明确指称，输电环节是由国家电网公司和南方电网公司分区域垄断经营，两大垄断寡头约占售电量的89%，普遍服务未完全实现，城乡与地区差异依然存在。这是国家权威部门第一次公开对电网垄断提出尖锐批评。

　　2007年4月6日，国务院办公厅转发了电力体制改革工作小组《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》。该意见重申5号文件精神，强调要坚持市场化改革方向，加快区域电力市场平台建设，研究制定输配分开方案，深化电网企业改革以及培育独立的购售电主体。

　　但据知情人透露，国家电网公司从一开始就对输配分离持反对意见，所以输配分离改革至今推进仍是阻力重重，无实质进展。