美加州碳排放权拍卖收支纳入预算管理

　　美国加州议会和政府已达成共识，将“总量控制与交易”机制下拍卖温室气体排放权（即碳排放权）所得收入纳入预算管理。2012年1月，加州财政厅公布了2012-2013财年预算草案，其中首次包括碳排放权拍卖收入和支出预算。随后，加州立法分析员办公室对此进行了分析，认可政府提出的将拍卖收入用于替代一般预算、支持新设或扩展的温室气体减排规划项目两方面内容，但认为应由议会在掌握更多信息的基础上，对拍卖收入和支出预算的具体内容作出决策。

　　加州“总量控制与交易”机制及其排放权拍卖概览

　　加州2006年通过的全球变暖应对措施法案，确立了到2020年将全州温室气体排放减少至1990年水平的目标。为此，加州政府机构“空气资源委员会”根据AB32的授权，建立了“总量控制与交易”机制，针对占全州碳排放总量80%的约350家实体，设置了排放总量上限，根据该上限向这些实体发放排放权，并允许其在市场上交易排放权。加州“总量控制与交易”机制计划于2013年1月起实施，被纳入“总量控制与交易”机制的实体只能排放与其拥有的排放权等量的温室气体。政府通过逐步降低排放总量上限，达到减少温室气体排放的目标。

　　按照“总量控制与交易”机制规则确定的每个排放权10-50美元的价格区间估算，预计2012-2013财年拍卖收入最低6.6亿美元，最高可达约30亿美元。实际拍卖收入将受到企业温室气体减排成本、宏观经济状况等因素影响。

　　2012-2013财年拍卖收入与支出预算

　　根据加州相关法律法规，碳排放权拍卖收入属于政府收费，而不是税收，因此必须用于减排温室气体或减缓温室气体排放带来的危害，除非议会三分之二多数表决同意用于其他用途。

　　在加州2012-2013财年预算草案中，假定碳排放权拍卖收入为10亿美元，计入在加州现有“空气污染控制基金”中新设的“温室气体减排账户”。其中，5亿美元将用于替代一般预算，投入原本由一般预算支持的温室气体减排活动；另5亿美元将用于旨在减排温室气体的新设或扩展的规划项目，包括以下领域：1.清洁高效能源；2.低碳运输；3.自然资源保护；4.可持续基础设施开发。

　　加州政府认为，由于需要到2012-2013财年后期才知晓实际的拍卖收入，所以在预算草案中不会按规划项目列出相应的预算支出。相反，政府计划在2012年8月首次拍卖之后，向议会提交一份支出计划，这很可能是在议会通过2012-2013财年预算之后。同时，政府计划在向议会提交支出计划的30天以后，为具体规划项目分配拍卖收入。根据政府的建议，支出计划涵盖低碳汽车技术、居民能效改善规划、地方和区域可持续发展、公立大学或中学开展的特定项目等。

　　预算草案存在的问题

　　一、限制议会对预算进行裁量和监管。根据预算草案，议会收到拍卖收入支出计划只比州政府具体分配拍卖收入早30天，因此可能几乎没有机会进行审议。这就很难保证支出计划与议会的优先考虑相一致。加之拍卖收入的具体分配可能对“总量控制与交易”机制实现AB32目标的效率和效果产生或积极或消极的影响，州政府关于支出计划的时间安排就更让人担忧。为此，议会应该获得机会审批支出计划。

　　二、有可能高估拍卖收入对一般预算的可替代额度。对于州财政状况，利用拍卖收入替代部分一般预算，符合议会的考虑。目前州政府尚未提交支出计划，因此还不能知晓如何通过拍卖收入替代一般预算，从而为后者节省5亿美元。如前文所述，拍卖收入必须用于减排温室气体或减缓其排放危害。然而，根据LAO对目前一般预算支持此类活动的统计，总额约1亿美元，远未达到5亿美元。可见，预算草案有可能高估了拍卖收入对一般预算的可替代额度。

　　加州立法分析员办公室的建议

　　排放权拍卖收入将数额不菲，从长远看更是如此。考虑到州财政状况，议会应首先利用拍卖收入替代支持减排温室气体活动的一般预算。鉴于议会需确定用拍卖收入替代一般预算的哪些部分，并纳入2012-2013财年预算决策过程中，因此最好在2012年春季对该替代做出决定。此外，议会还需考虑如何有效分配其余拍卖收入，支持新设的或扩展的减排规划项目，但这一决定不必急于在2012-2013财年预算过程中完成。

　　一、最大程度地替代一般预算。建议议会最大程度地利用拍卖收入替代一般预算。为此，议会应要求州政府在2012年4月1日前提供所有可能转由拍卖收入资助的现有活动列表。这将给予议会足够时间审议州政府的提案并考虑其他选择。拍卖收入替代一般预算的可行度，对于通过2012-2013财年预算有重要影响。例如，如果替代额达不到5亿美元，议会将考虑其他措施平衡预算。

　　二、确保足够的时间来决定“其余拍卖收入”的用途。对于不用于替代一般预算的“其余拍卖收入”，政府提出用于各种能源和资源保护活动。由于预算草案并没有给议会足够的时间仔细审议并分析拍卖收入如何分配，建议议会拒绝政府有关在告知议会30天后即具体分配拍卖收入的提案。考虑到目前州法律没有规定拍卖收入应在一定期限内用完，议会没有理由不花时间仔细审议各种方案。“其余拍卖收入”金额不菲，因此议会需要获得以下重要信息后才能做出决策：

　　第一，更加确定的拍卖收入额。2012-2013财年拍卖收入预计在6.6亿美元与30亿美元之间，待拍卖结束后再分配，议会将确知拍卖收入额。

　　第二，详细的支出计划。议会需要通过一个详细的计划，该计划应按每个规划项目描述拍卖收入如何分配才能实现AB32的目标。为了启动这个决策进程，建议议会要求州政府提供支出计划，说明要支持的新建或扩展规划项目。然而，议会若发现州政府的预算计划不充分或不符合议会优先考虑，议会将考虑替代方案，并自行制定支出计划。LAO将协助议会开展工作。

　　第三，有关潜在投资回报的数据。建议议会优先考虑具有最大潜在投资回报的规划项目，即建议按照温室气体减排量相对于资金投入，对支出计划中的潜在项目进行优先排序。这将有助于达到AB32确定的减排目标。因此，议会需要对每一笔潜在项目支出进行影响分析。

　　第四，法律影响。拍卖收入作为政府收费，必须用于减排温室气体或减缓温室气体排放的危害，因此议会寻求立法委员会的建议并考虑潜在法律风险是非常重要的。

　　第五，私营公用事业部门的排放权拍卖收入如何分配。ARB向加州私营的公用事业部门免费分配排放权，作为条件，私营公用事业部门被强制要求在ARB拍卖会上出售获得的免费排放权。相应收入仍归私营公用事业部门所有。主管私营公用事业的加州公用事业委员会已明确要求拍卖收入应惠及电力消费者，例如增加对能效和可再生能源的投资。因此，应注意协调政府与私营公用事业部门各自对拍卖收入的使用，尤其要避免不必要的重复资助。这就表明议会需要获得私营公用事业部门拍卖收入的使用信息。