燃油税变革的另一种出路

　  燃油税改革一直遵循着“批发征税，财政补偿，国税征收，国地共享”的思路，具体就是：由国税部门在批发环节对汽柴油按统一办法征税，收入由中央和地方共享，中央财政对地方进行转移支付，同时对非道路用油者及其他不宜负担燃油税的部门进行财政补偿。这一方案遇到三个不易解决的难题：一是对非道路用油者如何进行有效补贴；二是养路费稽征机构撤销后人员如何安置；三是如何调动地方政府积极性。对此，笔者提出另外一种改革思路供参考。 

　　其一，对柴油车暂征收养路费不变，先对汽油征收燃油税。在中国，95%以上的汽油作为汽车燃料使用，柴油作为车用的部分只占约30%，更多的用于农业、渔业、船舶、电力和锅炉等非道路用户。如果对汽油和柴油采取统一办法征税，价格提高以后，必须对非道路用油者(主要是柴油用户)进行补贴。而对非道路用油者的补贴涉及面很广，补贴对象涉及农民、渔民等弱势群体，能否真正做到及时足额补贴到位很难把握。由于关系到基层民众的切身利益，也关系到改革的成功与否，除非确实找不到其他更好的方式，否则不宜采取这种把税收上来、又大部份返回去的作法。

　　1993年海南省征收燃油附加费时，一开始也是在燃油零售企业购买汽柴油时在价外统一收取，因为柴油的补偿难度太大，第二年即改为对柴油车实行按车载质量定额征收、由车主自行交费的办法。有些国家对大型的柴油车辆则采取了征收 “车辆里程税”的方式，参照车辆的重量、行使里程、车轴数和燃油消耗等因素征收，政策设计者认为，对于一些大型车辆而言，征收车辆里程税比燃油税更加合理和公平，更能反映出车辆对道路磨损程度的补偿。

　　上述经验和教训应当汲取。从研究的情况看，无论补贴还是税收征管，矛盾和困难更多地都是集中在柴油这一领域。因此，从简化征管、减少漏洞、有利于降低改革成本和减少矛盾考虑，笔者认为，在燃油税改革出台时，可考虑暂不改变目前对柴油车收取养路费的办法，先把汽油的改革推出去，待实行一段时间后，再对柴油明确新的征收方式。这不仅可以大大降低改革的成本和风险，也可以使相关部门的机构调整和人员安置有个过渡。

　　其二，燃油税靠近零售环节征收。从理论上讲，燃油税的征收环节有生产、批发、零售、消费四个环节。零售环节是指加油站向消费者销售燃油的环节。比较而言，在零售环节征税直接靠近消费者，能够更好地体现“谁用油谁负担，多用油多负担”的原则；税源的地区分布均衡，而且便于价外征收，不易刺激走私，特别是各项补贴的范围小。

　　相比之下，在生产环节征税纳税人少，易于税收控管，但它与现行对汽柴油已经征收的消费税重叠。如果不单设燃油税，而是提高汽油、柴油消费税税额，则汽柴油价格要有很大幅度的提高，这会干扰油品价格的正常运行，也会刺激走私。而且对非道路使用者的补贴很麻烦。同时，地方的养路费支出要由中央征收弥补，中央财政需要通过转移支付将收入转移给地方，这不利于调动地方参与征收管理的积极性。

　　批发环节征税，企业数量有限，财务制度较健全，易于税收控管，但是批发和零售不易划分，也需要进行大量的财政补贴和转移支付。此外，还会出现一些新的矛盾。比如，油品批发在各个环节都要发生，燃油税不可能对所有批发都征税，否则就会重复征收，这样就需要明确对哪些批发要征税，对哪些免税，这不仅给税收征管带来了很大困难，也很容易被不法分子钻税收漏洞，乃至内外勾结牟取非法利益。

　　在消费环节征税，是指由车辆的所有者根据其实际燃油消耗数量按期向税务部门自行缴纳税款。燃油的消耗数量根据车辆的实际行驶里程和百公里耗油水平确定。这一环节征税负担比较合理，因为纳税人和负税人都是消费者本人，而且可以免去各种补贴等复杂的配套措施，但问题是计税车辆的里程表有可能被人为破坏或改动，逃税风险很大。因此，尽管这种办法有优点，但不易实施。

　　一些人不主张在零售环节征税，原因是纳税人数量较多。目前全国加油站约有十万个，其中两大集团以外的社会加油站约占52%，这些加油站情况复杂，税控机的实施效果也不好。不过笔者认为，这些困难可以通过强化管理解决。而且具体到基层监管区域，加油站数量是有限的，况且汽柴油零售属于特许行业，必须经有关部门批准，这为监管提供了有利条件。实际征税时，也可根据加油站多数不实行单独核算而由公司统一核算的特点，把征税和管理的重点放在公司层面。同时，如果能把柴油拿出来另外征收，也可以大大减少在零售环节征税的困难和风险。

　　其三，将燃油税收入划归地方，由地方税务机关征收。与地方道路养护资金相关的燃油税，其实最应是具有地方性特征的税种，因为道路养护通常属地方政府职能，支出也由其负担，而将燃油税收入划归地方，可以做到收支匹配。目前之所以考虑将燃油税收入由中央地方共享，是因为中央需要对一些部门和领域进行财政补贴。但是如上所述，如果对柴油车另外征税，需要由中央财政补偿的领域就将大大减少，中央财政也几乎不需要从燃油税中获得收入了。

　　另外从税收管理体制来讲，这种在油品出厂销售环节由中央征收消费税、在零售环节由地方征收燃油税的模式，在税制安排上也比较合理，减少了两个税种的相互影响，也有助于在国税和地税之间分担征管责任。

　　笔者认为，改革要取得成功，一定要注意调动中央和地方的两个积极性。燃油税收入归地方并由地方税务机关征收，更有利于做到收支的权责统一，充分调动地方政府加强税收征管的积极性。与此同时，中央财政也可以减轻工作量。比如中央对地方不用再进行财政转移支付，对出租车、工交车、农村客运的补贴等都可以交由地方政府因地制宜地处理等。