湖南省农村水电建设前期工作管理的做法与体会

　　近几年，湖南省水利厅在加强农村水电建设管理上进行了一些探索，但工作还做得不够好，离水利部领导的要求，与兄弟省市的先进经验相比还有很大差距。今天我着重汇报我省在水电建设前期工作管理方面的做法、遇到的问题及一些建议。

一、我省在农村水电建设前期工作管理方面的主要做法

1. 各级政府和水行政主管部门高度重视前期工作

　　前些年，由于农村水电建设项目前期工作滞后，有的项目招商签约之后，等到投资者去考察时，还仅仅是规划图上的一个点子，没有任何勘探、设计方面的资料，更淡不上“三通一平”。由于前期工作滞后，前些年曾出现了一批新的“四无”电站和“三边”工程。

　　面对农村水电事业投资主体多元化、建设管理民营化的新形势，近年来我省各级政府和水行政主管部门高度重视水电项目前期工作。为了切实抓好近期拟开发项目的可行性论证和初步设计，有的县市建立了农村水电前期经费滚动使用制度，有的鼓励开发商直接投入电站前期工作经费。各有关部门则加强对流域水能资源的调查和选点规划，组织设计单位开展可行性研究，确定投资业主后，再转让其成果，为政府及投资商做好决策咨询服务。

　　省厅还组织和要求各地建立农村水电工程数据库，抓紧组织前期工作，确保有可供开发商选择的项目拿出来。由于项目储备的前期工作比较扎实，我们在水利部要求上报的清洁能源技术改造项目、贫困县“十一五”农村水电开发规划项目时，都能及时准确上报。

2.认真制定全省农村水电发展规划

　　农村水电开发离不开发展规划，而我省原有的全省水资源规划和流域开发规划大都比较粗，并且是上世纪80年代的“产品”，长期没有修改和调整，严重落后于农村水电开发的现状。比如，原规划中桂阳县的一处电站，移民仅有5个人，如今仅坝址附近就有500多村民。显然老规划已远远不能满足发展变化了的形势的要求。

　　同时原有规划还有两个问题：一是小流域规划粗糙甚至缺乏；二是已有的规划实施中监管不力，一些项目的投资者急功近利，不按规划设计。由此导致一些电源点的确定随意性大，选址不尽合理，水资源利用不充分和上下游之间的关系兼顾不够等。

　　为了保证水资源科学、合理、有序开发，近年来，省水利厅和省发改委组织开展全省农村水电发展规划工作。各地水利部门根据管理权限，对行政区域内的小流域实行统一规划、统一审批、统一管理，组织技术人员对水力资源进行踏勘、测量，就水文水能论证、工程地质勘探、淹没调查等多方面做了大量前期工作，对规划项目的选点、规模、建设资金筹措、建设与管理模式作了全面规划，有些项目还做了大量的勘测、可研及初设等前期工作，按照因地制宜、综合利用的原则，科学合理地提出分流域按梯级开发方案。目前全省己有84个县市完善了大小流域开发规划、电站选址规划和电站建设详细规划;重点做好了各级支流的流域规划,做到干流开发与支流开发相协调，大中型电站建设与小型电站建设相配套。

　　今年上半年在综合各地上报的农村水电发展规划，在全省水力资源复查、农村电气化规划、农网及城网改造规划、小水电代燃料规划及农村水电技术现代化规划等一系列规划的基础上，我们推出了全省新的农村水电发展规划。新规划共规划开发各类电站(包括单机500千瓦以下的小项目在内)1931处，装机609.6万千瓦，全部项目都已落实到站名，下一步还将建立全省农村水电资源规划电子查询系统。

　　新规划明确了全省近期、中期、远期的农村水电发展方案。最近，在长委组织的水利“十一五”发展规划、湖南省政府主持制订的中部地区崛起重大农业项目中的农村能源规划中，我们结合地方水电实际，进一步完善农村水电发展“十五”计划和2015年规划的编制工作，将农村水电开发纳入水利总体发展规划以及政府主持的有关社会发展宏观规划之中。农村水电发展规划的完成，使农村水电建设加快了速度，上了规模。水电的流域规划也从过去围绕电源点进行的河流水电开发规划，转向了包括城市防洪、供水灌溉、人口环境、水资源保护等多方面因素综合考虑的水资源优化配置的资源水利规划。

3.严格执行规划，规范开发建设行为

　　在农村水电开发建设中，我们坚持维护规划的严肃性，树立规划的权威性，凡不符合规划的一律不予审批，从源头上把关，使农村水电有序开发，合理利用。新建项目要求严格按照流域规划进行开发，按基建程序建设，防止资源浪费，避免水事纠纷发生，保证工程质量,杜绝豆腐渣工程。在规范开发建设具体行为方面，对水电开发方案与原有河流规划有变动的，都必须报省水利厅审查，省政府或长委批准。如湘江耒水支流原规划的程江口电站分二级开发、还有怀化市会同若水电站规划中与邵阳绥宁之间的规划方案调整等，就做过许多工作。

4.尽力争取水电建设管理职能。

　　为了在新形势下理顺农村水电管理体制，2000年12月，我厅成立农村水电及电气化发展局，近几年我们在争取水电建设监管职能方面仍然作了不懈的努力。比如，我们争取在2002年3月修订的“湖南实施水法办法”和湘政办发[2003]29号文件中，进一步明确了水行政部门在水能资源开发中的职责。

　　在今年的行政审批制度改革中，我们多次向省审改办打报告争取职能，从不放松。作为省级水行政主管部门，我们始终坚守着在全省水电建设中指导水电项目的规划建设，督促法人落实水电项目施工招投标及质量监督管理、安全渡汛措施和建立工程质量保证体系，并按分级管理原则组织水电工程竣工验收等职责。

5.依法行政，落实水电项目审批责任

　　“十五”以前，农村水电建设项目审批工作存在较大的随意性。1998年后，水利系统水电建设职能移交经贸委，而实际上经贸委、计委等部门的审批职能也没有明确，大家都没有管，水电建设项目审批几乎处于半瘫痪状况。

　　面对这种状况，我厅心急如焚。2001年下半年，我们会同省发改委共同调研，发现一些地方农村水电建设存在无序开发严重，设计施工混乱，建设标准较低，影响防洪行洪，危及公共安全等问题。通过调研摸底，2003年9月省政府下发了《关于加快发展农村水电意见的通知》。文件不仅为农村水电发展提供了比较全面的政策支持，而且在审批立项问题作出了明确的规定。

　　近几年来，我们在行政审批工作中，一是坚持明确审批权限。根据省委省政府的有关文件规定，对农村水电建设项目审批，实行分级管理。今年6月，湖南省委出台加快湘西开发的决定,对湘西地区总投资3000万元以下(含3000万元)或总装“5000千瓦以下(含5000千瓦)的小水电项目，下放为县、市审批项目。农村水电建设项目的可行性研究，由水行政部门提出初审意见后，由政府计划综合部门批复立项；初步设计审查批准则由各级水行政主管部门负责。二是规范各级水利部门对农村水电建设项目审批的具体内容，以保证农村水电开发项目的可研报告和初步设计符合国家有关法律、法规和强制性规范对公共安全的要求；符合有关技术规程规范，科学、合理、经济。对国家投资的项目提出优化设计的要求；对非国家投资的项目，依据行政服务职能向项目业主提出优化设计的建议。三是坚持依法行政、提高办事效率、规范审批管理的原则。最近，我们在省政府政务公开网上公开了水电建设项目审批的依据、职责、办事条件、程序，时限，办事纪律、服务承诺及监督方式等内容。为了优化服务，营造良好的投资环境，我们实行 “一个窗口报到、一站式审批、一条龙服务”，凡在省水利厅审批的水电建设项目，统一由厅农电局归口管理。厅农电局通过与厅水政水资源、河道、水土保持、防办等几个处室的紧密配合，依照《水资源管理条例》、《防洪法》、《水土保持法》、《河道管理条例》等法律法规，依法行政，共同把关。

　　近几年来，省厅共完成120余处电站在省级实行的行政审批，对每个电站的可研报告、初步设计方案都经专家组论证、审查后方予审批。经批准的建设项目，可行性研究报告、初步设计，都不得任意修改。凡涉及工程效益、建设规模、建筑物位置及型式、总体布置、主要设备等重大设计的变更，都要由设计审批部门批准后方可实施。同时在一部分电站的审批中，水利部门针对各种专业技术问题热情搞好咨询，为业主提供了决策服务。

　　在招投标等方面，对有国家资金参股的农村电气化项目，我们督促业主在施工中实行“三制”，同时按照国家投资体制改革的有关要求，对民营资本独资建设的项目，只要求选择相应资质等级的勘察、设计单位和施工企业承包设计、施工，杜绝“三边”工程；

　　市、县在农村水电建设项目的审批中，也都采取了简化审批手续、公开办事程序、提供技术指导的方式。如汝城、宜章等县对新建水电站一律从简、从快、从优，实行一站式审批，一条龙服务，开发业主所需办理的一切手续由水利水电局全权负责。汝城县还推行水电项目“投资前、建设中、投产后”的三段式服务体系，认真抓好重点项目建设的跟踪指导工作。他们对县内在建的重点项目，如九节带、万年桥、两江口、扶竹洲等电站进行跟踪指导，随时掌握建设进度，及时解决存在的困难。

6.抓好农村水电建设项目竣工验收及项目归档工作

　　竣工验收虽然不属于前期工作范围，但它是建设程序中，对前期工作管理、建设过程管理的最后检查把关。近几年，我们严格农村水电的基本建设程序管理，按照国家规定的验收程序及时做好水电项目的有关验收工作,对申报验收的项目进行严格的竣工验收。中编办[2004]20号文件及水利部有关加强农村水电验收工作的文件下发后，更坚定了我们理直气壮地抓好验收工作的信心。竣工验收的职责主要是检查工程是否按照批准的设计进行建设；检查已完工程在设计、施工、设备制造安装等方面的质量；是否具备运行或进行下一阶段建设的条件，以总结工程建设中的经验教训，对工程质量作出合适的评价。

　　我们要求在工程投入运行前，必须完成水土保持、水库蓄水和机组启动等单项和专项验收并及时组织竣工验收；必须有经县级以上水行政主管部门批准的水库调度运行方案，确定水库汛限水位；电站投入运行1年后，项目业主须及时申请，由项目审批单位组织竣工验收。

　　与此同时，我们还加强了农村水电项目档案管理，对近年来审批的项目全部设立了行政审批及技术审查资料档案。同时强调要求项目法人建立健全项目档案，从项目筹划到工程竣工验收等各个环节的文件资料、技术图纸，都要严格按照规定收集、整理、归档，保证工程资料的完整和可靠。

7.严格执行国家移民安置政策

　　在水电建设中，严格执行国家移民安置政策，是实践“三个代表”重要思想、促进“三农”发展的一项十分重要的工作。为避免和减少移民矛盾，在行政审批中，我们严格执行国家移民安置政策，要求水电开发项目预算要将移民搬迁资金打足，实行淹没多少补偿多少的原则。工作实践中我们注意创新移民安置方式，提倡和鼓励移民采取多种方式参与水电开发，形成移民与水电企业利益共享、风险共担的机制。从2001年起，各地还按省政府文件要求，从地方中小水电站上网电量中，按每千瓦时提取1.5分钱用于水库移民后期扶助。

　　由于我们在上述几方面做了一些工作，全省农村水电建设取得了比较显著的效果。

　　一是农村水电开发热火朝天发展迅速。去年全省在建电站639处，建设规模114.5万千瓦，投资规模64亿元，全年新投资电站173处，投资25亿元，新增装机近40万千瓦,是我省农村水电投入最多、发展最快的一年。比如汝城县水电开发突飞猛进。至今动工新建水电站达40处76台8. 7万千瓦，总投资４·５亿元，新上电站装机容量大大超过了过去50年的总和，已建和在建电站总装机近15万千瓦，成为全省农村水电开发速度快、机制灵活、效益好、财政贡献大的县。

　　二是促进了招商引资和区域经济发展。由于建设项目前期工作扎实，加之放低了水电准入门槛，鼓励个人、私营企业、外资等各类经济主体开发农村水电项目，变封闭式开发为开放式开发，摆脱了体制束缚的水电市场吸引着各类资金滚滚而来。几年来，我省农村水电建设项目在省内外招商引资会上，都是备受青睐的重头戏，受到省政府及社会各方面的高度关注。前来我省考察水电开发项目的投资商络绎不绝，尤其是在去年湖南省举办的“深交会”上，水电项目成为招商引资的一大亮点，共达成意向性协议50余个，签约金额达132亿元。

　　三是农村水电无序开发现象得到有效遏制，无序开发的“四无”电站、“三边”工程逐步减少，因水能资源开发而诱发的水事矛盾纠纷也大大降低，水事矛盾纠纷大多能及时有效地解决。

二、关于农村水电建设的问题与建议：

1.水电建设职能有待进一步理顺

　　当前管理职责不明确的问题已严重影响农村水电建设事业的发展,水电建设管理职能亟待理顺。1998年部里的“三定”方案把水电建设管理的政府职能，交给国家经贸委承担。省级机构改革中亦“依样画葫芦”，我省编委、省经贸委还加了一道保险杠，于2001年3月发文明确：“省水利部门承担的电力工业行政职能全部划入省经贸委”。

　　随着水电建设市场的开放，对于电力、交通等部门及中外合资、民营资金建设的各类水电站，是否属于水利行业监管的对象与范围，依然说不清楚。虽然有《水法》在上，但对那些以发电为主的水电站建设项目，在立项、审批、招投标、工程安全、质量管理及工程验收等方面的管理，水行政部门无能为力。此外，我省个别地市至今无农村水电人员和机构，不利于农村水电工作的开展。建议国家有关部门调整“三定方案”，明确各级水利部门对农村水电建设的监管职能。

2.行政审批制度改革后，实行水电项目核准制与项目初设审批的问题

　　行政审批制度改革后，一些省份在水电项目核准与审批方面把水利部门排除在外，提出“对中小型项目，不再审批项目建议书和可行性研究报告，初设文件审批由项目业主自行决定”的建议，与国务院国发[2004]20号文件《政府核准的投资项目目录(2004年本)》关于“由地方政府投资主管部门核准”的项目，由地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准”的精神不符。因这个问题在全国有一定的普遍性，建议部里与国务院及有关部门协调解决。

3. 加强水能资源统一管理的问题。

　　勿庸讳言，由于审批程序不严，目前部分地区水资源无序开发的现象仍时有发生，水资源统一管理有待加强。开发利用水能资源应当符合规划、有计划地组织进行。开发利用权可以通过招标或者拍卖等方式取得。